【编者按】2020年8月，习近平总书记在中央第七次西藏工作座谈会上提出必须全面贯彻新时代党的治藏方略。10月3日，中共广东省委副书记、省人民政府马兴瑞省长率广东省党政代表团赴西藏林芝市考察，就深入贯彻习近平总书记在中央第七次西藏工作座谈会上的重要讲话精神、进一步做好广东对口支援林芝市“十三五”收官和“十四五”谋划工作，与西藏自治区、林芝市进行协商对接并作出专项部署。省政府参事室特约研究员、省南方扶贫开发研究院院长钟韶彬牵头开展了援藏专题调研，形成了《新时代援藏工作的新变化与对策建议——以对口支援林芝市为例》的参事建议，获得马兴瑞省长和省委常委、常务副省长林克庆，省委常委、组织部部长张义珍，省委常委叶贞琴等领导的批示肯定，省发展和改革委员会、援藏办、前线指挥部、省农业农村厅等有关部门对建议进行研究办理。2020年底，中共中央党校出版社将该建议核心观点收录进《新时代领导力理论与实践》一书中，作为集中展示新时代各级领导干部和基层党组织在实践中领导力运用的先进经验和党的理论创新研究成果呈现。现将该文转发出来，以飨读者。
习近平总书记在中央第七次西藏工作座谈会上提出的必须全面贯彻新时代党的治藏方略，努力建设团结富裕文明和谐美丽的社会主义现代化新西藏的总体要求，既是新时代西藏工作的根本遵循，也为援藏工作规划了具体路径。10月3日，省委副书记、省长马兴瑞率广东省党政代表团赴西藏林芝市考察，就深入贯彻习近平总书记在中央第七次西藏工作座谈会上的重要讲话精神、进一步做好广东对口支援林芝市“十三五”收官和“十四五”谋划工作，与西藏自治区、林芝市进行协商对接并作出专项部署。为此，我们开展了《新时代援藏工作的新变化与对策建议——以对口支援林芝市为例》的课题研究，以新发展理念为指导，对标高质量发展要求，总结广东省25年来援藏成就，聚焦发展不平衡不充分问题，通过援藏干部、专业人才及当地藏族干部群众的座谈调研，援藏项目实地考察，典型案例客观分析等形式，追踪援藏工作新变化，以优化发展格局为切入点，以要素和设施建设为支撑，以制度机制为保障，提出下一步援藏工作的对策建议。
一、新时代援藏工作的新变化
自上世纪五十年代西藏和平解放后，广东就一直参与全国援藏工作。1994年中央第三次西藏座谈会后，广东按照中央的统一部署专项承担援助西藏林芝，按照三年一个批次的制度安排，至2018年底，广东共计派出8批次328名行政干部和324名专业人才开展援林工作，目前在西藏林芝工作队伍为第9批援藏工作队。
在前8批次援林工作中，广东共援建各领域项目1155个，总投入164.11亿元，其中省、市、区三级财政援藏资金75.55亿元；社会各界投入援藏资金和物资价值超200亿元，成为林芝经济社会实现跨越式发展的强劲动力。2019年，全市地区生产总值167亿元，比1995年增长56.48倍；地方财政预算收入14亿元，比1995年增长42.68倍。林芝七县（区）6958户23893名建档立卡贫困群众全部脱贫摘帽，490个贫困村全部退出，绝对贫困全面消除。
纵观广东25年的援林历程，援藏主体从一元化的政府主导逐步扩大到民营企业、社会组织等的“多元化”，援助领域从基础设施拓展到产业和民生事业，再精准到农牧民脱困的“宽领域”，这是广东援藏工作不断深化、持续推进的巨大变化，实现了工作体制、对接主体、人才援藏的重大转变，初步构建起以多元化、宽领域为显著特征的援藏工作新格局。主要成效体现在形成了有效的援藏工作机制、与大市场对接的产业体系，培养磨炼了粤藏两地一大批干部、增进了粤藏两地人民的深厚情谊等方面。
虽然广东在援藏工作中一直坚定地走在全国前列，取得巨大成就，得到党中央、国务院的高度肯定、粤藏两地的群众普遍欢迎、社会各界的一致赞赏，但与新时代的新要求、林芝人民的新期盼，还依然存在一些不相适应的地方与日益突出的一些矛盾。一是多元化宽领域援藏扶贫与援藏总体战略契合度存在差距。集中体现在区域均衡发展的瓶颈制约因素依然存在、多元化援助形成对政府财政的依赖较重，经济“造血”功能不强。二是多元的巨额援藏投入受益不平衡，援藏项目农牧民参与度不高、部分项目“水土不服”。三是援藏干部和人才配备水平有待提高，如专业领域援藏干部参与度不高，省直部门的整体统筹能力需要强化，专业人才参与管理决策深度不够、本土人才匮乏、外援资源整合乏力。
二、推进新时代援藏工作的对策建议
第一、在向多元化专领域援藏的阶段性转换中实现具体策略的转变。经过25年的援藏，对口支援从单元化多领域发展到多元化宽领域，林芝整体的物质基础发生了翻天覆地的变化，支援体制机制在不断完善中形成，林芝市的行政、社会和企业各类管理人才的治理和管理能力也得到很大提升。在这样的背景下，援藏应有新担当新作为，从专业上整体提升林芝发展能力和水平，进入到援藏多元化专领域阶段。
一是在大的目标选择上由初步完成脱贫目标向实施2030年议程目标的世界性意义转变。在脱贫攻坚圆满收官后，须将多元化专领域援藏纳入全球范围的可持续发展这一大的目标体系中，具体来说就是按照习近平主席2015 年9 月在联合国发展峰会与各国领导人共同通过的《变革我们的世界：2030 年可持续发展议程》来重新规划粤林两地到2030年的长期建设和专项合作的路径，将《议程》中的17项总目标和169个相关的具体目标纳入新的援藏规划之中，实现由依赖常规性手段建设到依靠科学技术引领的转变，成为全国可持续发展的新标杆，为世界可持续发展事业作出新贡献。
二是由多城多部门共扶援藏向专城专部门引领合作转变。重点考虑两个专业领域。一是深圳国家可持续发展议程创新示范区合作引领西藏林芝建设国家可持续发展实验区。创建工作两者都已各自开展三年左右，亟需建立合作引领机制，帮助林芝市申报新的国家可持续发展议程创新示范区，进行高水平的引领世界高原贫困地区的可持续发展。从省和深圳市科技部门选派专业技术干部入藏指导。二是广东农垦总局合作引领林芝国有农（林）场建设。目前深圳援助、位于中印边境的察隅农场现已成为中国农场的一面旗帜。这两个项目都是围绕新的战略目标来展开的，需要坚持可持续发展理念，侧重解决目前林芝建设中带入沿海惯性思维导致趋同化问题，防范将建设—污染—治理的发展模式带入生态脆弱的林芝地区；同时要以产业生态化、生态产业化的理念指导农牧业发展，在中印边境建设具有国际影响力的国有农场群，提升可持续建设发展水平。
三是由行政干部援藏为主向柔性干部和人才混合选配转变。要重新审视和谋划干部和人才的高效配置，实行援藏资金重点倾斜，实现硬件建设向软实力提升转变。主要做好扩大志愿者招募充实林芝乡村中小学教师队伍，加大双语人才援藏力度；政府统筹软、硬援藏资源，硬件建设逐步过渡到由中央和当地财政负责，广东省、地市的财政援藏资金重点投放到人才援藏和高端项目建设上；建立专业人才调薪补偿机制，吸引国内外高新人才参与林芝项目建设；建立行政、市场双轨制配置援藏人才机制，对于援藏干部主要运用行政手段以职级晋升为导向，对于生产经营性项目所需的技术及管理人才，主要依靠市场机制以利益回报为导向，对于教师、医护人员等专业技术人才试行双重导向。
第二、有效推进多元化专领域扶贫的产业思路转换。在脱贫攻坚与乡村振兴的有机衔接中调整产业发展思路，选择高原特色产业进行高附加值高端产品的培育，逐步形成以项目为依托，以产业援藏为龙头，民生和智力援藏为两翼的新格局。
一是创新援藏干部考评机制。以三年一批的援藏干部为主导的工作机制，在援藏初期和中期的基础设施建设中发挥了它应有的历史作用，有它存在的科学性和合理性，但如长期坚持就不可避免带来超出实际需要的各种工程再建设形成新的空置及浪费、和巨额投入引来“淘金者”短暂停留后离去的空虚，对藏民能力提升的实质性帮助不足，负面影响也逐步显现。创新援藏干部考评机制势在必行，引导转向到特色产业中的高端人才引进以及藏民生产经营能力培育等软目标上。
二是创新援藏干部和人才选配机制。旅游业和农牧业（简称“两业”）为林芝两大优势产业，建议对林芝市及所属一区六县，各选派一名主管官员专抓援藏产业并对其进行专项考核；由省文化旅游厅和省农业农村厅总揽和协调林芝市和所属区县及农场两业的培育任务，根据林芝实际需要确定高端培育的规划及项目的评选及项目最终的审定，并组织实施、选派人员。目前主要做好：大力培育发展旅游和农牧各业行业组织，并与广东各业组织建立长期合作机制；制定流通环节各项奖励政策，让藏区农牧产品更有效的走进大湾区市场；建立农牧业和旅游业高端研究机构，前瞻性思考、全局性谋划林芝“两业”发展。
三是创新援藏产业基层组织机制。组织广东实力较强的乡镇与林芝基层乡镇对接，打通产销渠道；引导更多广东企业在林芝创办生产基地，制定对家庭农场、农牧业合作社、科技特派员带动农牧民脱贫致富的奖励政策；注意藏区农村产业工人和致富带头人培育，帮助其提升生产经营能力。
四是创新“两业”与城乡建设的耦合机制。注重培养藏民对旅游和农牧业两大产业的适应性，并有效融入城乡建设中。把地处全市政治经济文化中心的八一镇建设成为藏南“两业”的研发、项目实施及对外交流中心；突出县、镇、乡、村的藏式风格与特点，改变目前五花八门的民居建设现状；鼓励中印边境藏民来往经商，打造经贸交流合作的国际纽带；重新定位与规划鲁朗旅游小镇，更加突出藏族文化特色，与318国道旅游总体规划、林芝全域旅游景区整体展示耦合。
第三、创造条件使农牧民从援藏多元化专领域中受益。随着广东援藏专领域的产业战略的实施，小康村、小康示范镇建设，新的贫困群体的帮扶，一般性产业援藏平台与载体建设，均由林芝市相关部门和单位来承担，广东的支持只起辅助作用。建议林芝市承接援藏的部分职能，重点解决好两个问题。
一是建立农牧民受益多元化宽领域的机制。目前林芝的脱贫还是一个较低水平的脱贫，让林芝农牧民真正实现小康目标，仍然要建立援藏项目、资金、技术向农牧区、农牧民倾斜的机制体制。虽然中央和广东省先后多次要求今后援藏资金、项目和技术应重点向农牧区倾斜，但是产业扶持、医疗、卫生、教育、文化等资源受益者仍集中在市政府所在地的八一镇和县城，乡镇、村接受的多元化宽领域的援助仍然不足，偏远牧区发展生产缺乏资金，农牧民缺医少药的局面依然存在。林芝80%以上的人口是农牧民，他们的生活状况如何关乎到民心所向，建议援藏资金、项目应将帮助面临严重发展障碍的偏远的农牧民纳入援藏重点扶持对象，而不是地方政府、公共机构以及所有居民。
二是更广泛地吸纳农牧民参与援藏项目建设。农牧民是林芝援助发展的能动的参与者，不是指令或资助配给的被动的、顺从的接受者。因此发挥农牧民在对口援藏中的主体作用，需要让农牧民在项目援建中参与进来。不但如此，农牧民参与对援藏建设的成功也有积极意义。据世界银行“121项农村水源提供项目研究”报告：那些把当地人的参与作为一项目标的项目的成功率为62%，而其他的仅为10%。中央党校的靳薇教授的调研资料也佐证了这一点，在西藏日喀则萨迦县就有一正一反的同样是修引水管的小援助项目，结果却迥异。六年之后，援助方花费5万元让农牧民建成并自管的引水管还在正常使用；当地另一条国家投资50万元由外地包工队修建的引水管道，仅维持了一年便作废，引起了当地居民的反感和不满。因此，尽可能地让当地民众融入参与，而不是被发展、被援助，项目才会成为他们自己的东西，成为根植在当地土壤中的有生命会生长的活物。
第四、建立多元化专领域援藏及外援干部科学合理的管理平台。一是增加对外援助干部柔性选派的比例，根据各个建设项目的需要，阶段性工作选派不同的干部，干部可根据需要，不作时间的硬性规定，一月干完即可回归，三年不行，可推及四年五年不等。二是前方干部的援助工作，后方的保障必须以所在部门的领导层为核心，统一作为整个部门工作的一部分进行统一部署，避免把对外援助变成依靠对外援助干部的个人行为。三是全省一体化科学高效的配置干部和人才。如省旅游和农业农村部门派出了干部，各个对口城市也应当共同派出旅游和农业农村部门的干部和人才，这两个方面的干部人才与林芝当地旅游和农业农村方面的干部，共同建立开展工作的交流机制与平台，以达到各项资源共享与利用的目的。四是选择林芝目前具有较大优势的省直旅游、农业农村方面的专业干部进入援藏工作队的决策层，形成科学有效的工作机制。进入援藏决策层将使他们在产业项目、资金的争取上有更多的发言权，决策权，也便于全市在这两个方面形成更大的合力，在一个更大的范围配置各项资源，形成以旅游和农牧业为纽带，以省直相关部门为核心支撑，各对口市区县有针对性地选派干部，联合起来选聘相应的人才格局，其具体的工作机制是：省旅游和农业农村两大管理部门的总揽协调+集中全省相关专业的优势资源+利用广东援藏的巨额资金+遴选两大产业的重大项目和人才进行投入+严格的监管制度+省及市区相关部门和林芝各单位的密切配合。
